Eine neue Generation von Personen, Politiken und Verfahren tritt auf den Plan. Zu ihrem silbernen Jubiläum hat diese Version 3.0 deutlich gemacht, dass die Gewährung der Vorteile des Regimes einem strengen, methodischen, exakten und geradezu perfektionistischen Prüfungsmaßstab folgt, der, wie bereits gesagt, die Beschleunigung der Investitionen gefährden kann.
Fünfundzwanzig Jahre nach einer großen Staatsentscheidung, nämlich ein so kühnes Anreizgesetz für den Tourismussektor zu verabschieden und zu verkünden, dessen Auswirkungen auf die nationale Wirtschaft im Laufe der Jahre so erheblich sein sollten, ist es angezeigt, einige seiner Facetten zu würdigen: seine wirtschaftliche Wirkung und seine wesentlichen Herausforderungen.
Der Werdegang zeigt eine klare Entwicklung. Das Confotur durchlief eine erste, pragmatische Phase, in der der Weg im Gehen entstand, sodann eine Phase der normativen Anpassung und schließlich die gegenwärtige, geprägt von einer nahezu perfektionistischen fachlichen Strenge und von der Kontrolle durch die Steuerbehörde. Diese Strenge schafft Vertrauen sowohl beim Investor als auch beim Bürger, kann aber ebenso die Geschwindigkeit der Investitionen gefährden. In diesem Zusammenhang ist es sinnvoll zu fragen, ob wir in eine neue Ära in der Geschichte des Rates zur Tourismusförderung eintreten: ein Confotur in der Version 3.0?
Der Ausgangspunkt und das, was folgte
Zweck des am 9. Oktober 2001 verkündeten Gesetzes Nr. 158-01 war es, die Entwicklung touristischer Infrastruktur in solchen Gebieten zu fördern, die nicht erschlossen worden waren oder deren Erschließung hinter den Erwartungen zurückgeblieben war. Die vorgesehenen steuerlichen Befreiungen waren mehr als großzügig und umfassten die Befreiung von der Einkommensteuer für die genehmigten Projekte für einen Zeitraum von 10 Jahren, der später auf 15 Jahre verlängert wurde, die Befreiung von der Grunderwerbsteuer sowie von den Einfuhrabgaben für die Erstausstattung, unter anderem.
Heute sprechen die Kennzahlen des Sektors für sich. Die Zahl der Hotelzimmer hat sich seit Ende der 1990er Jahre praktisch verdoppelt. Die Besucherzahlen haben sich ihrerseits nahezu vervierfacht: von 3,1 Millionen im Jahr 2001 auf 11,7 Millionen im Jahr 2025, einschließlich der Kreuzfahrtpassagiere (Zentralbank). Die touristischen Investitionen entsprachen in den letzten fünf Jahren etwa einem Viertel der ausländischen Direktinvestitionen und erreichten 2025 nach Angaben der Zentralbank 26 %. Der Sektor Hotels, Bars und Restaurants beschäftigt seinerseits rund 8,5 % der Erwerbstätigen des Landes (Zentralbank, 2025).
Confotur 1.0 (2001–2004): den Weg im Gehen bauen
Das strenge Verfahren, das heute zur Prüfung eines Projekts angewandt wird, entstand nicht über Nacht. In der Anfangszeit des Gesetzes, insbesondere in den ersten Jahren, gab es lediglich einen grundlegenden Katalog von Anforderungen, von denen einige im Gesetz selbst festgelegt waren, nicht aber ein standardisiertes Verfahren, das alle Konstellationen der zur Prüfung eingereichten Projekte abdeckte.
Das ist zu Beginn der Umsetzung eines jeden Gesetzes normal. Im vorliegenden Fall wurde das Fehlen von Regelungen durch das pragmatische und weitsichtige Urteil derjenigen ausgeglichen, die im Rat zur Tourismusförderung die ersten Schritte unternahmen, mit dem Ziel, das Investitionsverfahren zu erleichtern. Diese Sichtweise, die auch vom Privatsektor durch die Rolle des Vertreters des Nationalen Hotel- und Restaurantverbands, Arturo Villanueva, als Mitglied des genannten Rates getragen wurde, trug maßgeblich zur Beschleunigung der Investitionen bei, die dem Sektor später zufließen sollten.
In dieser Phase erfolgte auch die erste Anpassung. Im Jahr 2002 wurden mit dem Gesetz Nr. 184-02 die den Hotels und den ergänzenden touristischen Angeboten gewährten Befreiungen auf Villen, Apartments und Grundstücke ausgedehnt, die im Umfeld dieser Angebote entwickelt wurden, ein gewissermaßen vorausschauender Fortschritt, der später die Begleitung des Beherbergungsangebots durch das Aufkommen digitaler Buchungsplattformen erleichtern sollte.
Confotur 2.0 (2004–2014): sich einem sich wandelnden Markt anpassen
Die zweite Phase war von der Erkenntnis geprägt, dass sich der Tourismusmarkt qualitativ und quantitativ weiterentwickelt und dass das Gesetz sich mit ihm weiterentwickeln musste.
Die erste grundlegende Anpassung bestand in der Anerkennung, dass auch die Erneuerung bestehender Hotels Teil der Gesamtkonzeption sein müsse. Das Gesetz Nr. 318-04 gewährte Befreiungen von den Einfuhrabgaben für die Modernisierung des vorhandenen Hotelbestands, und das Gesetz Nr. 195-13 erweiterte diesen Vorteil später: vollständige Befreiung von ITBIS und Zöllen für die Modernisierung von Hotels, die älter als fünf Jahre sind, sowie vollständige Befreiung für Wiederaufbauten von mehr als 50 % bei Hotels, die älter als fünfzehn Jahre sind. Diese Anpassungsfähigkeit war eine Konstante des Confotur, das, sei es als Antwort auf die Forderungen der Investoren, sei es in Vorwegnahme dessen, was sich abzeichnet, die Anpassung seiner Regelung betrieben hat, um die Kontinuität der Investitionen zu gewährleisten.
Die zweite, wahrscheinlich folgenreichste Anpassung erfolgte 2013, als das Gesetz Nr. 195-13 die Befreiungen auf das gesamte Staatsgebiet ausdehnte und die Befreiungsdauer von 10 auf 15 Jahre verlängerte. Hier lohnt es, kurz innezuhalten, um die Tragweite dieser Reform zu ermessen. Santo Domingo, das (mit Ausnahme der Kolonialstadt) kein touristischer Pol war, konnte infolge dieser Änderung die Zahl seiner Hotelzimmer steigern. Die neuen Hotels im zentralen Stadtgebiet belegen dies. Ebenso hätten sich andere Destinationen, die zwar erschlossen, aber ins Hintertreffen geraten waren, kaum neu erfinden können, so etwa Puerto Plata.
Zugleich musste das Confotur der Schwierigkeit begegnen, denselben Gesetzeswortlaut auf sehr unterschiedliche touristische Projekte anzuwenden. Zu diesem Zweck passte es die Auslegung der Bestimmungen an und fand praktische Lösungen für Projekte höherer Komplexität und in Bauabschnitten, deren Masterpläne mehr als zehn Jahre Entwicklungszeit erforderten.
Zudem wurde die Genehmigung gemischt genutzter Flächen, die Unterkünfte für Beschäftigte umfassen, als wesentlicher Bestandteil strategischer Projekte in Betracht gezogen. Wenn nämlich das ursprüngliche Gesetz wenig entwickelte Destinationen fördern wollte, war es folgerichtig anzuerkennen, dass es in diesen Gebieten nicht die Bevölkerung gibt, die das Wachstum des touristischen Projekts tragen könnte. Ein Großprojekt nützt nichts, wenn die Beschäftigten nicht in relativer Nähe wohnen und keine menschenwürdigen Wohnverhältnisse vorfinden; damit wurde ein Unterbringungsmodell überwunden, das in einzelnen Fällen an das Unangemessene gegrenzt haben mag und in manchen Hotels noch fortbestehen könnte, wobei die Unterbringung der Beschäftigten, die die Dienstleistungen erbringen, verbesserungsfähig bleibt. Die Behörde machte so die Würde des Arbeitnehmers zu einem Bestandteil des Investitionsverfahrens und nicht zu einer dem Regime fremden Angelegenheit.
Im Laufe der Jahre wurden weitere Vorschriften erlassen, darunter die Durchführungsverordnung zum Gesetz (Dekret Nr. 372-14 vom 9. Oktober 2014, genau dreizehn Jahre nach dem Gesetz), die jeden Aspekt des Verfahrens regeln und die Kriterien zur Gewährleistung der Rechtssicherheit der Investitionen festlegen sollte.
Eine ständige Bedrohung: die mögliche Aufhebung
Über alle drei Phasen hinweg war die wiederkehrende Gefahr einer möglichen Aufhebung stets eines der Hauptrisiken. Es ist natürlich, dass sektorale Anreizregime Kritiker haben, und ebenso natürlich, dass bestimmte internationale Organisationen ihre Aufhebung fordern. Diese warnen in der Regel, dass dauerhafte Steuerbefreiungspolitiken das Steuersystem verzerren. Möglicherweise haben sie in bestimmten Fällen und unter Berücksichtigung bestimmter Faktoren recht.
Die jüngste Episode bestätigt dies. Im Oktober 2024 legte die Exekutive den Entwurf eines Gesetzes zur Steuermodernisierung vor, der die zentralen Artikel des Gesetzes Nr. 158-01 aufheben wollte, darunter denjenigen, der die Befreiungen begründet (Art. 4), und denjenigen, der deren Dauer festlegt (Art. 7). Die Reaktion des Sektors war unmittelbar, und der Entwurf wurde noch im selben Monat aus dem Kongress zurückgezogen. Die Bedrohung ist gleichwohl nicht verschwunden: Es wurde deutlich, dass der Fortbestand des Regimes ebenso von seinen Ergebnissen wie von seiner Fähigkeit abhängt, sich gegenüber der Steuerbehörde zu rechtfertigen.
Gleichwohl steuern Anreize und Fehlanreize tatsächlich menschliches Verhalten. Im vorliegenden Fall steuern sie unternehmerische Entscheidungen. Länder, die keinerlei Anreize zur Förderung eines bestimmten Sektors einsetzen, gibt es praktisch nicht. In manchen nehmen diese Anreize die Form von Subventionen für die landwirtschaftliche Produktion an (in den Vereinigten Staaten, China oder Europa); in anderen die von Steuerstabilitätsvereinbarungen für den Bergbausektor, wie in Peru oder Chile, oder von Sonderregimen für geistiges Eigentum und Innovation, wie in Irland oder den Niederlanden. Regierungen versuchen, Investitionen in diejenigen Sektoren zu lenken, von denen sie sich eine positive Wirkung auf ihre Volkswirtschaft versprechen, entsprechend den Vorzügen ihres Territoriums und ihrer Ressourcen.
Zur Beurteilung der Zweckmäßigkeit des Regimes genügt jedoch der internationale Vergleich nicht: Die Zahlen müssen auf den Tisch. Nach dem amtlichen Bericht über die Steuerausgaben für 2026 werden die Kosten der touristischen Befreiungen auf 14.691 Millionen RD$ geschätzt, das sind lediglich 3,7 % der gesamten Steuerausgaben des Landes und 0,17 % des BIP, was rund 235 Millionen US-Dollar entspricht. Dem steht gegenüber, dass der Tourismus 2025 Deviseneinnahmen von 11.318,5 Millionen US-Dollar erzielte, nahezu ein Viertel aller Devisen, die das Land erhielt (Zentralbank).
Obwohl zwischen beiden Zahlen kein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht – denn nicht sämtliche touristischen Einnahmen lassen sich mit den Befreiungen erklären –, veranschaulicht der Vergleich die Größenordnung: Auf jeden Dollar der geschätzten Steuerausgaben des Regimes entfallen im Tourismus nahezu fünfzig Dollar an Devisen.
Die Vision des Landes verlangt klare wirtschaftspolitische Maßnahmen, die ihre Verwirklichung sicherstellen. Da der Tourismus ein zentraler Pfeiler des Wohlstands und der Produktivität der Dominikanischen Republik ist, wäre es ineffizient, auf derartige Anreizpolitiken zu verzichten.
Confotur 3.0 (heute): Strenge, Kontrolle und steuerliche Prüfung
Das Risiko einer fehlerhaften Anwendung seiner Bestimmungen war bei jedem Projekt, das die Befreiungen erhielt, stets eine latente Gefahr. Das Risiko eines unsachgemäßen Gebrauchs, das Risiko, die Befreiungen zu entfremden und sie unverhältnismäßig auf eine Vielzahl von Gütern auszudehnen, die nicht darunter fallen dürften, das Risiko, Befreiungen für Projekte ohne nennenswerte sozioökonomische Wirkung zu gewähren, das Risiko, Befreiungen für nicht touristische Projekte zu gewähren. Gegen all diese Risiken hat das Confotur zunehmend Regelungen erlassen und Beschränkungen gefördert, darunter das Verbot von Befreiungen für bestimmte Ausstattungen, etwa Fahrzeuge, sowie die Anwendung zahlreicherer und besserer Kontrollen.
Hinzu kam die Gewichtung der touristischen Qualität als wesentliche Voraussetzung für Projekte, die den Betrieb aufnehmen: Eine stärkere Regulierung und Kontrolle der in Betrieb befindlichen touristischen Infrastrukturen war unerlässlich, um die Reputationsrisiken für das Land zu minimieren, insbesondere in gesundheitlicher und sicherheitsrechtlicher Hinsicht.
Am anderen Ende besteht jedoch die Gefahr, in eine übertriebene Strenge bei der Prüfung der Projekte zu verfallen, bei der ein bloßer Tippfehler oder eine nicht mit den Genehmigungen übereinstimmende Bezeichnung dazu führt, dass sich die Investition um mehrere Monate verzögert, weil offensichtliche Schreibfehler berichtigt werden müssen. Ein aktueller Fall veranschaulicht dies: Ein Projekt verfügte über eine Genehmigung des Tourismusministeriums, die ihm eine Handelsbezeichnung zuwies, doch diese Bezeichnung erschien nicht in identischer Form in der Umweltgenehmigung, obwohl sich aus dieser sämtliche Bestandteile des Projekts ergaben. Wegen dieser Ungenauigkeit konnte das Projekt erst dann beim Confotur eingereicht werden, nachdem die genaue Übereinstimmung der Bezeichnungen seiner Bauabschnitte hergestellt worden war. Gerade solche offensichtlichen Schreibfehler – eine Abweichung in der Benennung des Bauabschnitts – könnten durchaus unberücksichtigt bleiben und später berichtigt werden, ohne das Genehmigungsverfahren aufzuhalten oder seinen Neubeginn zu verlangen.
So gelangen wir zu dem, was man ein Confotur 3.0 nennen könnte: eine neue Generation von Personen, Politiken und Verfahren tritt auf den Plan. Zu ihrem silbernen Jubiläum hat diese Version 3.0 deutlich gemacht, dass die Gewährung der Vorteile des Regimes einem strengen, methodischen, exakten und geradezu perfektionistischen Prüfungsmaßstab folgt, der, wie bereits gesagt, die Beschleunigung der Investitionen gefährden kann.
Er begrüßt es, aber er leidet darunter
Dieser Perfektionismus ist auch der Strenge der Aufsicht durch die Steuerbehörde (Finanzministerium und DGII) geschuldet, die herkömmliche Kriterien bei der Anwendung der Befreiungen neu ausgelegt und eine Rolle übernommen hat, in der sie jede einzelne der zur Entscheidung vorgelegten Zeilen hinterfragt.
In diesem Umfeld weiß der Investor, dass die Anwendung des Gesetzes nicht nachlässig sein darf, und empfindet gemischte Gefühle gegenüber dieser Version 3.0 des Confotur. Er begrüßt es, aber er leidet darunter.
Zusammenfassend: fordern, ohne abzuschrecken – wird das die Herausforderung des CONFOTUR 3.0 sein?
